𝐋𝐚 𝐩𝐢𝐥𝐥𝐨𝐥𝐚 𝐝𝐢 𝐝𝐢𝐫𝐢𝐭𝐭𝐨 𝐚𝐦𝐦𝐢𝐧𝐢𝐬𝐭𝐫𝐚𝐭𝐢𝐯𝐨 𝐝𝐞𝐥 𝟏𝟓.𝟎𝟏.𝟐𝟎𝟐𝟒:L’affidamento rilevante nell’adozione di varianti urbanistiche

L’affidamento rilevante nell’adozione di varianti urbanistiche

a cura del cons. Luca Cestaro

#varianti #urbanistiche #motivazioni #affidamento

Consiglio di Stato, sez. IV, Sentenza n. 10976 del 18.12.2023

1 – Un importante Comune vende un complesso immobiliare di grande pregio (e grande costo) a una società privata e, nel contempo, nell’ambito di un altro procedimento, modifica il regime urbanistico riferibile al medesimo complesso immobiliare in senso restrittivo. Il ricorrente impugna la disposizione del piano regolatore (PGT) che, appunto, ha introdotto tale regime più sfavorevole.

2 – La fattispecie pone all’attenzione dell’interprete una delle declinazioni della tutela dell’affidamento, nell’ambito dell’attività di pianificazione urbanistica.

Merita di essere sottolineato che restano esclusi i profili risarcitori in quanto non compresi nella domanda.

3 – La prima questione affrontata è relativa all’impugnabilità delle disposizioni di Piano non ancora seguite da un atto applicativo (es. rigetto del permesso di costruire).

La Sentenza ribadisce l’insegnamento per cui: «in tema di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte: a) le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo); b) le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull’attività costruttiva, ecc.); secondo il suddetto indirizzo, per le disposizioni appartenenti alla prima categoria s’impone, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio; invece, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono essere oggetto di censura in occasione della impugnazione di questo.” (Cons. Stato, Sez. VI, 30 agosto 2023, n. 8053)». Nel caso specifico, si ritiene la disposizione impugnata sufficientemente dettagliata da giustificare l’impugnazione diretta anche in mancanza di un atto applicativo.

4 – La Sezione ribadisce che l’affidamento costituisce un “principio regolatore di ogni rapporto giuridico”, compresi quelli di diritto amministrativo (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 20). Esso “trae origine nei rapporti di diritto civile e risponde all’esigenza di riconoscere tutela alla fiducia ragionevolmente riposta sull’esistenza di una situazione apparentemente corrispondente a quella reale, da altri creata.” (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 20; nella sentenza Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021 n. 19, si parla di tutela della “buona fede ragionevolmente riposta”).

La violazione dell’affidamento – fatti salvi le conseguenze risarcitorie di cui non si discute in questa sede – non sempre comporta l’illegittimità dell’atto amministrativo e, in particolare, degli atti di pianificazione; in tali casi, occorre «un’adeguata ponderazione dei diversi interessi in conflitto, senza che l’uno o l’altro “polo” del conflitto (il potere di pianificazione, da un lato, e la tutela del legittimo affidamento relativo ad un interesse legittimo proprietario, dall’altro)» risultino “a priori” prevalenti.

Tale bilanciamento è stato affrontato, nello specifico, dalla Sentenza dell’Ad. Plen. n. 24/1999 che è ampiamente richiamata anche in questa sede. Si ribadisce, quindi, che la regola per cui gli atti di pianificazione, quali atti generali e normativi, non necessitano di una specifica motivazione va derogata nel caso in cui la scelta di piano violi un qualificato affidamento del privato (es. «il caso del privato che abbia ottenuto un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia o di un silenzio-rifiuto su una domanda edilizia, in ordine alla pretesa di variante di nuove previsioni urbanistiche rilevanti in quanto sopravvenute nel corso del giudizio»).

5 – La violazione dell’affidamento, in simili casi, rende necessaria una motivazione ma non costituisce una «preclusione al pieno dispiegarsi del potere di pianificazione urbanistica». In sostanza, l’ente locale potrà ben prevedere un regime sfavorevole nonostante che esso leda un pregresso affidamento, ma la scelta andrà motivata in modo espresso.

6 – Nel caso di specie, per l’assenza della motivazione, la disposizione di piano è stata annullata.

In sede di riedizione del potere, la scelta andrà corredata di un espressa motivazione. Resta il dubbio se tale scelta debba essere motivata anche facendo espressa menzione dell’affidamento maturato nel privato – spiegando, quindi, perché esso sia ritenuto, eventualmente, recessivo – o se basti semplicemente motivare con riferimento all’interesse ‘urbanistico’.