𝐋𝐚 𝐩𝐢𝐥𝐥𝐨𝐥𝐚 𝐝𝐢 𝐝𝐢𝐫𝐢𝐭𝐭𝐨 𝐝𝐞𝐥 𝟐𝟕 𝐝𝐢𝐜𝐞𝐦𝐛𝐫𝐞 𝟐𝟎𝟏𝟗: Responsabilità amministratori in house e Corte dei Conti

Responsabilità amministratori in house e Corte dei Conti

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Corte di Cassazione, SS.UU. civili, ord. n. 32608 del 12 dicembre 2019

La Corte di Cassazione illustra le condizioni per l’attribuzione alla giurisdizione della Corte dei conti del giudizio di responsabilità sugli amministratori delle società in house anche alla luce delle norme del T.U. sulle società partecipate (TUSP).

La giurisdizione contabile circa la responsabilità degli amministratori e dei dipendenti degli enti pubblici richiede due elementi: uno soggettivo, che attiene alla natura pubblica del soggetto ente od amministrazione al quale l’agente sia legato da un rapporto di impiego o di servizio; l’altro oggettivo, che riflette la qualificazione pubblica del denaro o del bene oggetto della gestione nell’ambito della quale si è verificato l’evento, fonte di responsabilità.

La Corte chiarisce, altresì, che l’individuazione dei due elementi non richiede un contesto del tutto pubblicistico essendo sufficiente che si stiano perseguendo le finalità proprie dell’amministrazione pubblica, pur con strumenti di diritto privato, e che il rapporto di servizio può non coincidere con un vero e proprio rapporto di impiego: è sufficiente che il soggetto/ente esterno venga incaricato di svolgere, nell’interesse della P.A. e con risorse pubbliche, un attività per conto dell’amministrazione (ad es., nel caso di concessione o in virtù di altri rapporti contrattuali o, comunque, di titoli – anche atipici – che consentano di svolgere l’attività in questione).

Tuttavia, nel caso in cui ci si trovi di fronte a società partecipate, sottoposte in gran parte al regime privatistico e dotate di autonomia patrimoniale, la giurisdizione spetta al giudice ordinario salvo che non sia configurabile un danno alla partecipazione (la soluzione giurisprudenziale è stata confermata dal TUSP, v. l’art. 12 del d.lgs. 175/2016).

Le società in house, come stabilito dallo stesso art. 12 del TUSP, fanno eccezione a questa regola in quanto la forma societaria non muta la sostanza di un fenomeno in cui la società opera come un’articolazione dell’ente pubblico partecipante (per i requisiti dell’in house, stabiliti a partire dalla nota Sentenza Teckal della C.G.U.E., v. l’art. 5 d.lgs. 50/2016); gli amministratori delle società in house, coerentemente con tale ricostruzione, rispondono di danno erariale, sottoposto alla giurisdizione della Corte dei conti.

La Corte passa, quindi, a esaminare il caso di una società in house dell’ENPAM (Ente nazionale di previdenza ed assistenza dei medici e degli odontoiatri), fondazione senza scopo di lucro e con personalità giuridica di diritto privato.

La Corte rileva che la fondazione, oltre a svolgere una finalità pubblicistica qual è quella previdenziale: è sottoposta alla vigilanza del Ministero del Lavoro che conserva penetranti poteri di controllo; è soggetta al controllo della Corte dei conti; è organismo di diritto pubblico ai fini dell’applicazione della normativa in tema di appalti; è ricompresa nel conto consolidato delle amministrazioni pubbliche; ha il potere di esigere i contributi com’è proprio degli enti previdenziali. Cionondimeno, le Sezioni Unite attribuiscono un rilievo dirimente alla natura di ente privato della fondazione che “come tale si presenta all’esterno” ed è esclusa dal novero delle pubbliche amministrazioni. Conseguente a una simile conclusione, è quella secondo cui l’in house di un soggetto privato non può essere considerato alla pari di una società in house di un soggetto pubblico di talché la responsabilità dei suoi amministratori deve ritenersi soggetta al regime privatistico e, in quanto tale, compresa nella giurisdizione del G.O.

La Corte, pur dando atto tanto della rilevanza delle finalità perseguite e del concreto esplicarsi dell’attività ai fini della sottoposizione dei singoli enti al regime pubblicistico, regime che, quindi, ben può esplicarsi nei confronti di soggetti formalmente privati (si pensi alla nozione di organismo di diritto pubblico) quanto della connessa liquidità della nozione di ente pubblico ormai “funzionale e cangiante”, applica un criterio rigidamente formale per regolare il riparto in rapporto a un ente che presenta numerosi tratti di pubblicità come sopra descritti.

Una simile linea interpretativa, peraltro, non è nuova e già ha trovato applicazione, fra l’altro, in tema di assunzioni operate dalle società partecipate (l’attribuzione giurisprudenziale della relativa giurisdizione al G.O., ha trovato conferma nel TUSP, v. l’art. 19 co. 4 del d.lgs. 175/2016), ma continua a suscitare perplessità rispetto a enti dotati di poteri pubblici (prelievo dei contributi previdenziali) e sottoposto per molti aspetti a un regime amministrativo.