𝐋𝐚 𝐩𝐢𝐥𝐥𝐨𝐥𝐚 𝐝𝐢 𝐝𝐢𝐫𝐢𝐭𝐭𝐨 𝐚𝐦𝐦𝐢𝐧𝐢𝐬𝐭𝐫𝐚𝐭𝐢𝐯𝐨 𝐝𝐞𝐥 𝟐𝟗.𝟏𝟐.𝟐𝟎𝟐𝟏: Condizioni dell’azione: la vicinitas non basta

Condizioni dell’azione: la vicinitas non basta

a cura del Cons. Luca Cestaro

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Consiglio di Stato, Ad. Plen., Sent. n. 22 del 9.12.2021

1 – La questione

L’Adunanza plenaria era chiamata a pronunciarsi sulla questione della possibilità di impugnazione del titolo edilizio da parte del vicino e sulla sufficienza o meno della mera vicinanza per radicare l’interesse al ricorso.

Difatti, con Sentenza definitiva n.759/2021, il C.G.A. rimetteva all’Adunanza plenaria le seguenti questioni: “a) se la vicinitas, sulla base dell’orientamento maggioritario …, è di per sé idonea non solo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione;

b) se, viceversa, la vicinitas è idonea a dimostrare la sola condizione della legittimazione a ricorrere, e per l’effetto è necessario che il ricorrente dimostri lo specifico pregiudizio che l’iniziativa edilizia (posta in essere in violazione delle regole di settore) gli provoca;

c) in questo secondo caso (ai fini di un completo discernimento della questione), se tale dimostrazione deve essere sempre resa o solo nell’evenienza che la vicinitas non renda evidente lo specifico vulnus patito dal ricorrente;

d) nel caso in cui l’Adunanza plenaria aderisca all’impostazione di cui ai punti b) o c) come si debba apprezzare l’interesse ad agire nelle cause in cui si lamenta una violazione delle distanze (fra costruzioni) imposte dalla legge urbanistica:

– se il solo interesse deducibile sia la lesione della distanza tra l’immobile del ricorrente e quello confinante, o anche la lesione della distanza tra l’immobile confinante e una terza costruzione, non confinate con quella del ricorrente, o, in termini più generali, se rilevino anche le distanze fra due immobili di cui nessuno confinante ma comunque nel raggio visivo del ricorrente legittimato ad agire sulla base del requisito della vicinitas;

– se, a tal fine, rilevi la conseguenza evincibile di detta violazione, in termini di demolizione dell’intera opera del vicino, indipendentemente dal luogo interessato dalla violazione dedotta”.

Occorre, quindi, che la Plenaria chiarisca se, per impugnare i titoli edilizi altrui, il requisito della vicinitas, inteso quale stabile collegamento tra il ricorrente e l’area dove si trova il bene oggetto del titolo in contestazione, sia sufficiente a fondare insieme la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso, quali condizioni dell’azione di annullamento.

2 – La qualificazione della posizione giuridica del vicino e la legittimazione

Il vicino è titolare di un interesse, oppositivo, a impedire o comunque a contrastare un atto ampliativo della sfera di altri soggetti.

Tale posizione giuridica “costituisce una delle tre principali figure più comunemente discusse nello studio della legittimazione al ricorso nel processo amministrativo, per differenziare la posizione dei soggetti legittimati da quella della generalità dei consociati”.

In simili casi, di norma, il procedimento e il provvedimento non contemplano il soggetto terzo (i.e.: il vicino), e ciò rende problematico stabilire se l’interesse di costui a contrastare un atto ampliativo della sfera altrui sia effettivamente “qualificato e differenziato, rispetto all’interesse della generalità, e in base a quali criteri”.

In merito, il Supremo Consesso chiarisce che – poiché le norme che regolano il potere non menzionano espressamente tutti gli interessi privati “qualificabili come legittimi” – è necessario enucleare i profili di differenziazione dell’interesse del soggetto rispetto agli interessi di fatto o semplici che non sono idonei a radicare l’interesse a ricorrere; la vicinitas è, in questi termini, un criterio residuale nella misura in cui non sono applicabili quelli fondati sulla dinamica procedimentale (i.e.: partecipazione al procedimento effettiva o potenziale) e sull’evidenza provvedimentale (i.e.: menzione del soggetto nel provvedimento).

Sul piano della ricostruzione storica, il Collegio rammenta che il criterio della vicinitas è emerso nella risalente giurisprudenza del Consiglio di Stato che, aveva interpretato restrittivamente l’art. 10 co. 9 della L. 765/1967 (cd. legge ponte, la norma aveva novellato l’art. 31 della L. 1150/1942). Tale disposizione prevedeva, testualmente, che “chiunque” potesse “ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione”; ciononostante, la giurisprudenza aveva escluso la configurabilità di un’azione popolare richiedendo, appunto, un qualche radicamento dei ricorrenti – quanto a interessi di vita e a rapporti sociali – nell’area dove si era autorizzato l’intervento edilizio (Ad. Plen. n. 23/1977).

3 – I due orientamenti

Per un primo orientamento, la vicinitas è di per sé idonea a radicare tanto la legittimazione quanto l’interesse a ricorrere. Per un secondo orientamento, l’interesse al ricorso del vicino contro i provvedimenti ampliativi della posizione giuridica dei terzi in materia urbanistico/edilizia presuppone, altresì, l’allegazione e la dimostrazione di un concreto pregiudizio che quel provvedimento reca alle facoltà dominicali del ricorrente.

La Plenaria, quindi, effettua un interessante passaggio circa la tendenza all’espansione dell’area della legittimazione al ricorso (ad es. quanto alla legittimazione a ricorrere di alcune AA.I.I.) ponendola in relazione alla “crisi” dei controlli amministrativi, alle crescenti limitazioni all’autotutela, all’inefficacia dei ricorsi amministrativi e all’assenza di altri validi rimedi alternativi.

4 – La necessarietà dell’interesse al ricorso

L’elaborazione più interessante è, peraltro, dedicata all’interesse al ricorso di cui si riafferma l’autonomo rilievo; la valutazione circa la sussistenza della legittimazione al ricorso non assorbe,q uindi, quella relativa all’esistenza dell’interesse al ricorso.

Il fondamento della nozione di interesse al ricorso è “rinvenuto, come noto, nell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., ed è caratterizzato dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato”.

L’interesse al ricorso, del resto, fonda la concezione soggettiva del processo amministrativo e costituisce uno strumento di selezione degli interessi meritevoli di tutela, impedendo la presentazione di ricorsi di tipo “emulativo”.

Sulla base degli elementi desumibili dal ricorso, quindi, è necessario verificare che «la situazione giuridica soggettiva affermata possa aver subito una lesione» (ma non anche che “abbia subito” una lesione, poiché questo secondo accertamento attiene al merito della lite).

5 – L’utilità connessa agli effetti negativi dell’intervento edilizio autorizzato

L’utilità dell’annullamento dell’atto impugnato deve, allora, consistere nel venir meno (per la rimozione del relativo titolo edilizio) di un possibile deprezzamento del proprio immobile o (al venir meno) della compromissione dei beni della salute o dell’ambiente.

Conseguentemente, al fine di radicare l’interesse al ricorso, rileveranno gli effetti nocivi dell’intervento edilizio quali: la diminuzione di aria, luce, visuale o panorama; la menomazione di valori urbanistici; le degradazioni dell’ambiente in conseguenza dell’aumentato carico urbanistico in termini di riduzione dei servizi pubblici, sovraffollamento, aumento del traffico.

Correlativamente, afferma la Plenaria, l’interesse ad agire dovrebbe essere escluso nel caso in cui il titolo edilizio impugnato sia affetto da vizi solo procedurali “sicuramente emendabili” o qualora il titolo edilizio sia decaduto per decorrenza dei relativi termini.

In merito a quest’ultimo passaggio, sia consentito a chi scrive dubitare della sua utilità operativa in quanto si costringe il giudice a effettuare una valutazione “di merito” sul tipo di vizio (formale o meno, emendabile o meno) che mal si concilia con l’emanazione di una pronuncia in rito e che appare eccentrica rispetto a una valutazione che deve incentrarsi sulla concreta utilità dell’annullamento; invero, l’annullamento del titolo edilizio per vizi formali non implica che il titolo debba essere riemanato dalla P.A. con la conseguenza che l’utilità del ricorso potrebbe non venir meno in forza della natura formale dei vizi alla base dell’annullamento.

Quanto alla questione della decadenza, invece, occorre notare che il giudice dovrebbe emanare una pronuncia in rito con un contenuto di accertamento circa l’intervenuta maturazione dei termini di decadenza.

6 – La vicinitas non basta

La vicinitas, conclude la Plenaria, non è da sola sufficiente a radicare l’interesse al ricorso.

Difatti, al fine di enucleare l’interesse al ricorso, da un lato, non è sufficiente la verifica della legittimazione, intesa quale affermazione della titolarità di una situazione giuridica che si assume di voler tutelare e, dall’altro, occorre appurare la sussistenza di un’utilità dell’impugnazione consistente nella potenziale rimozione di uno specifico pregiudizio – connesso al titolo edilizio di cui si chiede l’annullamento – alle facoltà dominicali del ricorrente.

Sul piano processuale, il Collegio precisa, inoltre, che l’interesse al ricorso può essere ricavato – anche officiosamente nel rispetto dell’art. 73 co. 3 c.p.a. – dalle allegazioni recate nel ricorso “suscettibili di essere precisate e comprovate” in caso di contestazioni.

7 – I principi di diritto e la questione delle distanze

L’Adunanza plenaria chiarisce, conclusivamente, che:

«a) Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) L’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.».

L’ultima precisazione è relativa al “sottotema” della legittimazione nei casi in cui si lamenti la violazione della disciplina in tema di distanze: in materia, non rileva solo la violazione delle distanze nei diretti confronti della proprietà del ricorrente, ma può rilevare anche la loro violazione rispetto a un edificio di un terzo purché dalla realizzazione del nuovo fabbricato derivi un pregiudizio al ricorrente medesimo. Questo il principio affermato in merito: «“d) Nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo».