𝐋𝐚 𝐩𝐢𝐥𝐥𝐨𝐥𝐚 𝐝𝐢 𝐝𝐢𝐫𝐢𝐭𝐭𝐨 𝐚𝐦𝐦𝐢𝐧𝐢𝐬𝐭𝐫𝐚𝐭𝐢𝐯𝐨 𝐝𝐞𝐥 𝟐𝟒.𝟎𝟐.𝟐𝟎𝟐𝟑: La valutazione collegiale delle offerte delle gare pubbliche

La valutazione collegiale delle offerte delle gare pubbliche

a cura del Cons. Luca Cestaro

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Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria Sentenza n. 16 del 14.12.2022

1 – La Sentenza della Plenaria risolve una dibattuta questione in tema di valutazione collegiale delle offerte nelle gare pubbliche.

Il caso è relativo a un’offerta valutata con il metodo del cd. confronto a coppie nel quale ciascun commissario mette le offerte dei partecipanti in confronto tra loro individuando, con un coefficiente numerico, il proprio grado di preferenza rispetto ai veri elementi dell’offerta di ogni partecipante. Ai voti così espressi viene poi applicata una matrice che ‘restituisce’ il punteggio finale, complessivo, di ciascuna offerta.

Merita di essere precisato sin d’ora che tale metodologia si distingue da quella che prevede l’attribuzione di un voto, motivato, per ciascun’offerta (e per ciascun elemento dell’offerta). In tal caso, il voto non risulta dalla comparazione tra le offerte ma si rapporta a “standard” ideali (per chiarire: come i voti scolastici; invece, il metodo del confronto a coppie prevede un punteggio sempre relativo scaturente dal confronto tra le diverse offerte).

Il metodo del confronto a coppie, come rilevato dall’ANAC nelle proprie linee guida, si rivela particolarmente adatto alle gare con la presenza di numerose offerte in quanto riduce la necessità di attribuire più punteggi discrezionali e le relative motivazioni.

Come meglio si dirà in seguito, l’Adunanza plenaria opera una distinzione netta del regime del voto a seconda di quale delle due metodologie venga impiegata.

2 – La questione riguarda la possibilità, per la commissione di gara, di esprimere un voto identico per ciascun commissario nell’ambito di una valutazione effettuata mediante il metodo del “confronto a coppie”. Tale modalità di espressione del voto, è bene chiarirlo sin d’ora, evidenzia un accordo preventivo dei commissari che – in sostanza – predeterminano collegialmente il voto individuale da attribuire a ciascuna offerta. È, infatti, impossibile che i commissari, – dotati per di più di diversa competenza tecnica – nel confrontare i diversi elementi dell’offerta utilizzando criteri e sub criteri assai analitici, esprimano lo stesso grado di preferenza per un’offerta rispetto alle altre.

Per dirla con le parole della Plenaria: “è statisticamente impossibile che tre o più individui esprimano sempre e invariabilmente il medesimo grado di preferenza, nella comparazione tra due entità, e con riferimento a svariati, e spesso numerosissimi, sub-criteri di valutazione”.

3 – Il quesito riguarda, appunto, la possibilità, riconosciuta dall’orientamento maggioritario, di anticipare il meccanismo di sintesi collegiale concordando preventivamente il voto individaule che ciascun commissario andrà ad esprimere.

Per tale orientamento maggioritario, è persino preferibile che “il concorso delle opinioni dei singoli componenti del collegio opera già nella fase formativa del giudizio, arricchendolo delle opinioni e dell’apporto di ciascun commissario, anziché sulla base di un meccanismo meramente meccanico ed “esterno” di reductio ad unitatem di plurimi giudizi individuali anteriormente espressi (Cons. St., sez. III, 24 febbraio 2022, n. 1327)”.

Va detto che tale orientamento tende anche a escludere che l’identità di valutazioni sia un sicuro sintomo dell’esercizio di una collegialità “preventiva” rientrando pur sempre le singole valutazioni nell’ampia discrezionalità (tecnica) della commissione, ma, come si è detto, tale argomento si risolve in una petizione di principio rispetto alla sostanziale impossibilità che l’attribuzione individuale del voto restituisca, nell’articolato confronto tra le varie offerte, sempre e comunque lo stesso coefficiente numerico.

Per altro, minoritario, orientamento giurisprudenziale, occorre, invece, procedere alla sintesi collegiale – mediante l’effettuazione di operazioni matematiche – solo successivamente all’attribuzione “solitaria” del voto da parte di ciascun commissario.

4 – La Plenaria, è bene chiarirlo, non abbandona l’orientamento maggioritario che viene, anzi, confermato per quanto riguarda la metodologia che si fonda sull’attribuzione di un voto assoluto (ossia parametrato a uno standard ideale). All’esito di una valutazione collegiale, infatti, “i singoli commissari ben possono ritenere, unanimemente, di assegnare il medesimo coefficiente ad ogni singola offerta, via via che essa viene esaminata”. Si afferma in proposito che, “in assenza di un espresso obbligo di specifica verbalizzazione imposto dal disciplinare di gara, non vi è ragione per derogare dal principio generale secondo il quale gli apprezzamenti dei commissari sono destinati a essere assorbiti nella decisione collegiale finale, costituente momento di sintesi della comparazione e composizione dei giudizi individuali”.

Diversamente, l’orientamento maggioritario è sconfessato per quanto riguarda il “confronto a coppie” che ha una struttura necessariamente bifasica distinguendosi nettamente “in una prima fase di valutazione individuale e, successivamente, in una seconda fase di valutazione collegiale”. La preventiva valutazione collegiale, in tal caso, si risolve in una contraddizione rispetto alla relatività del criterio utilizzato che presuppone l’individualità della valutazione comparativa operata da ciascun commissario.

Al più, ci si potrà accordare sui criteri qualitativi su cui basare le proprie preferenze, ma il voto deve restare espressione individuale e tanto per non snaturare il senso del metodo del ‘confronto a coppie’ che comporta, mediante l’applicazione di formule matematiche, il raggiungimento di un voto collegiale partendo da diversi voti individuali. Rileva la Plenaria come l’attribuzione di uno stesso punteggio, per ogni criterio e sottocriterio, da parte di ogni commissario “vanifica” il fondamentale passaggio dal coefficiente individuale di ciascun commissario (prima fase) a quello collegiale della commissione giudicatrice (seconda fase); i due coefficienti sarebbero, infatti, sempre coincidenti.

5 – Interessante è notare come il Collegio chiarisca che l’attribuzione delle preferenze in modo individuale non solo deve essere rappresentata nella verbalizzazione, ma anche dall’esito della votazione: la verbalizzazione sarebbe, pur sempre, contraddetta dalla “coincidenza delle preferenze” e “dall’indistinzione dei singoli giudizi”, statisticamente impossibili, che dimostrerebbero l’elisione di “quella irriducibile individualità che, nella prima fase del ‘confronto a coppie’, deve necessariamente contraddistinguere il giudizio del singolo commissario”.

6 – I principi di diritto affermati sono, quindi, i seguenti:

“a) nel diritto dei contratti pubblici, i commissari di gara cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, quando procedono alla valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, possono confrontarsi tra loro in ordine a tali elementi prima di attribuire individualmente il punteggio alle offerte, purché tale confronto non si presti ad una surrettizia introduzione del principio di collegialità, con la formulazione di punteggi precostituiti ex ante, laddove tali valutazioni debbano essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, anzitutto di natura esclusivamente individuale;

1. b) con riferimento al metodo del confronto a coppie, in particolare, l’assegnazione di punteggi tutti o in larga parte identici e non differenziati da parte dei tutti i commissari annulla l’individualità della valutazione che, anche a seguito della valutazione collegiale, in una prima fase deve necessariamente mantenere una distinguibile autonomia preferenziale nel confronto tra la singola offerta e le altre in modo da garantire l’assegnazione di coefficienti non meramente ripetitivi e il funzionamento stesso del confronto a coppie;
2. c)le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente numerico non comparativo, possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale, in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione, mentre per il confronto a coppie la manifestazione della preferenza è e deve essere anzitutto in una prima fase individuale, nel senso sopra precisato, e in quanto tale individualmente espressa e risultante dalla verbalizzazione”.