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Legittimazione generale degli enti esponenziali per proporre il ricorso
Consiglio di Stato, Adunanza plenaria n. 6 del 20 febbraio 2020
#interessicollettivi #legittimazione #entiesponenziali
La questione
La Plenaria Γ¨ chiamata a rispondere alla questione relativa alla perdurante sussistenza di una legittimazione generale degli enti esponenziali in ordine alla tutela degli interessi collettivi dinanzi al giudice amministrativo, o se sia invece necessaria, a tali fini, una legittimazione straordinaria conferita dal legislatore.
Lβorientamento minoritario
Un orientamento minoritario, infatti, ritiene che la tipizzazione di numerosi casi in cui la legittimazione Γ¨ conferita dal legislatore abbia comportato una tassativizzazionetanto delle ipotesi in cui agli enti esponenziali Γ¨ attribuita la legittimazione a ricorrere innanzi al giudice amministrativo a tutela di un interesse collettivoquanto delle azioni esperibili dagli enti medesimi. Secondo tale orientamento, non esisterebbe piΓΉ una legittimazione generale di tali enti in applicazione dei noti criteri elaborati dalla giurisprudenza (βeffettiva rappresentativitΓ , finalitΓ statutaria, stabilitΓ e non occasionalitΓ , in taluni casi collegamento con il territorioβ); essa sarebbe stata sostituita da ipotesi specifiche tanto nellβan quanto nel quomodo (azioni esperibili).
La soluzione della Plenaria
LβAdunanza plenaria respinge decisamente tali argomentazioni chiarendo che le previsioni legislative di tal guisa[1]non devono essere intese quale ipotesi in cui, in via eccezionale, viene scissa la legittimazione (collettiva) dalla lesione della situazione giuridica azionata (individuale); esse rappresentano, invece, lββemersione positiva dellβesigenza di protezione giuridica di interessi diffusi, secondo lo schema giΓ delineato in via generale dalla giurisprudenza, e in linea con il ruolo che lβart. 2 Cost. assegna alle formazioni sociali, oltre che con la piΓΉ attenta ed evoluta impostazione del principio di sussidiarietΓ orizzontale di cui allβart. 118 Cost.β.
Le previsioni che pertengono alla tutela consumeristica, poi, giammai potrebbero valere a negare la legittimazione degli enti esponenziali nel processo amministrativo.Β Se, infatti, nellβambito di rapporti contraddistinti da posizioni paritarie e dal principio consensualistico, la previsione legislativa che positivizzi la situazione giuridica collettiva e la colleghi a delle precise azioni esperibili puΓ² rendersi necessaria, ciΓ² non avviene nel campo del diritto pubblico. La cura dellβinteresse pubblico che contraddistingue il potere amministrativo implica senzβaltro il venire in rilievo di posizioni giuridiche βche eccedono la sfera del singolo e attengono invece a beni della vita a fruizione collettivaβ con la conseguenza che lβemersione dellβinteresse collettivo avviene senza necessitΓ di una specifica disposizione legislativa.
La Plenaria conclude, quindi, nel senso che βla legittimazione β¦ si ricava o dal riconoscimento del legislatore quale deriva dallβiscrizione negli speciali elenchi o dal possesso dei requisiti a tal fine individuati dalla giurisprudenza. Una volta βlegittimataβ, lβassociazione Γ¨ abilitata a esperire tutte le azioni eventualmente indicate nel disposto legislativo e comunque lβazione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimitΓ β.
Il rapporto tra lβinteresse collettivo e lβinteresse legittimo individuale
Ancor piΓΉ interessante della conclusione appena esposta, Γ¨ il ragionamento sulla natura dellβinteresse collettivo. Esso non Γ¨ una βfictio iurisβ che consente il riconoscimento di una legittimazione ad agire βstraordinariaβ in capo agli enti in rapporto a interessi individuali, sebbene comuni a piΓΉ soggetti (interessi diffusi). Piuttosto, lβinteresse diffuso di cui si discorre eccede la sfera dei singoli βper assumere una connotazione condivisa e non esclusivaβ. AllorchΓ© si βcollettivizzaβ in capo a un ente, lβinteresse assume una dimensione di βsintesi e non di sommatoriaβ dellβinteresse degli appartenenti alla comunitΓ di riferimento; lβinteresse collettivo, quindi, Γ¨ ontologicamente diverso dallβinteresse del singolo appartenente allβassociazione e la sua tutela spetta allβente in modo primario e diretto.
Tanto conduce alla precisazione sul principio giurisprudenziale per cui lβinteresse collettivo azionato dallβente deve essere βomogeneoβ alla comunitΓ rappresentata e non puΓ² riguardare interessi rispetto a cui sussistano conflitti tra gli associati.
Lβinteresse che costituisce il parametro di tale valutazione non Γ¨ quello individuale dei singoli associati, ma sempre quello diffuso e differenziato riferibile alla comunitΓ rappresentata. LβomogeneitΓ , in tal senso, deve riguardare gli (eventualmente distinti) interessi diffusi presenti nella comunitΓ di riferimento, mentre non Γ¨ necessario che lβinteresse collettivo azionato sia omogeneo a quello di tutti i singoli associati. Quandβanche alcuni degli associati abbiano un interesse contrario allβazione esercitata – poichΓ©, ad esempio, abbiano tratto un vantaggio dallβatto illegittimo di cui si chiede lβannullamento -, ciΓ² non implica, senzβaltro, il venir meno dellβinteresse diffuso di categoria che si personifica in capo allβente.
Se si pretendesse di effettuareβunβindagine circa la coerenza dellβinteresse collettivo (oltre che rispetto allβinteresse diffuso, anche) rispetto alle posizioni di interesse legittimo in ordine a βbeni della vitaβ dei singoli – lβinevitabile risultato sarebbe quello di confondere i piani dellβinteresse collettivo e della sua lesione con quello della lesione delle singole posizioni giuridiche di ciascuno dei componenti la comunitΓ o la categoriaβ.
[1] Art. 4, co. 2, l. 11 novembre 2011, n. 180che riconosce alle associazioni di imprenditorimaggiormente rappresentative la legittimazione a impugnare gli atti amministrativi lesivi di interessi diffusi; artt. 13 e 18 co 5 L. 349/1986che consentono alle associazioni ambientaliste ricomprese in un elenco approvato con decreto del Ministro dellβAmbiente di βintervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimiβ; art. 9 L. 241/1990che prevede: βqualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonchΓ© i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltΓ di intervenire nel procedimentoβ;art. 32-bis del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico della finanza) che prevede: βLe associazioni dei consumatori inserite nell’elenco di cui all’articolo 137 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, sono legittimate ad agire per la tutela degli interessi collettivi degli investitori, connessi alla prestazione di servizi e attivitΓ di investimento e di servizi accessori e di gestione collettiva del risparmio, nelle forme previste dagli articoli 139 e 140 del predetto decreto legislativoβ.