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Domini collettivi e potestร  legislativa esclusiva

a cura dellโ€™avvocato Paolo Vincenzo Rizzardi

#dominicollettivi #usicivici #lg.n.168/2017 #leggeregabruzzon.9/2020

Corte Costituzionale, n. 228 del 06/10/2021 (dep. 02/12/2021)

Con ricorso depositato il 12 giugno 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dallโ€™Avvocatura generale dello Stato, promuoveva una questione di legittimitร  costituzionale avverso lโ€™articolo 9, comma 1 lettera c), della legge della Regione Abruzzo, del 6 aprile, n. 9/2020 (Misure straordinarie ed urgenti per l’economia e l’occupazione connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19).

L’art. 9, comma 1, lettera c), della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2020, modificando l’art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 25 del 1988, introduceva criteri di prioritร  ai fini della assegnazione delle terre civiche di pascolo da parte dei Comuni e degli enti gestori, prevedendo che esse siano conferite anzitutto agli abitanti del Comune o della frazione che possono vantare i seguenti requisiti: a) iscrizione nel registro dei residenti da almeno dieci anni; b) azienda con presenza zootecnica; c) ricoveri per stabulazione invernale; d) codice di stalla riferito allo stesso territorio comunale o a Comuni limitrofi.

Al riguardo, la questione di legittimitร  era sorretta da tre argomentazioni.

Con la prima,il ricorrente sosteneva che la disposizione impugnata determinasse una limitazione di natura non transitoria, ma permanente dei diritti di uso civico, tra lโ€™altro, senza alcuna attinenza con le misure straordinarie ed urgenti per l’economia e l’occupazione connesse all’emergenza epidemiologica e con la natura transitoria della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2020.

In particolare, dopo aver sottolineato che la materia dei domini collettivi ha una molteplice dimensione (personalista, pluralista, comune, solidarista, collettiva, civica, cooperativa, territoriale, frazionale, sussidiaria, storica, giuridica, politica, sociale, comparata, urbanistica, turistica, forestale, archeologica, etnologica, antropologica, culturale), lโ€™Avvocatura generale dello Stato osservava che la norma regionale fosse in contrasto con la legge n. 168/2017, poichรฉ lโ€™articolo 1 di questo dettato normativo riconosce i domini collettivi โ€“ comunque denominati- come โ€œordinamento giuridico primario delle comunitร  originarieยป, in attuazione dell’art. 2 Cost., e dunque quale espressione di diritti fondamentali storici di cui la persona gode sia come soggetto singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalitร , dal che deriverebbe anzitutto una ยซpotenzialeยป violazione del citato parametro costituzionaleโ€.

Ciรฒ conduce a sostenere, ad avviso dellโ€™Avvocatura generale dello Stato, che i domini collettivi rappresentino โ€œdiritti storici riconosciutiโ€ riferibili ad ogni persona, in quanto membro di una collettivitร . Pertanto, lโ€™introduzione di un regime preferenziale sarebbe in contrasto con il principio per cui โ€œogni civis, in quanto appartenente ad una determinata collettivitร , รจ legittimato ed ha il diritto di poter godere dei suddetti dirittiโ€, configurando la violazione dellโ€™articolo 3 della Costituzione.

La seconda argomentazione sottolinea, invece, che la legge regionale, nellโ€™introdurre condizioni limitanti del diritto allโ€™uso civico da parte degli utenti non previste dalla normativa statale, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., il quale stabiliscela competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ยซordinamento civileยป, materia in cui pacificamente rientrerebbe la disciplina della titolaritร  e dell’esercizio dei diritti dominicali sulle terre civiche, attualmente contenuta nellaย legge n. 168 del 2017.

Infine, lโ€™ultima lamentata violazione รจ quella relativa allโ€™articolo 117, comma 1, della Costituzione, in relazione agli articoli 101 e 102 TFUE (rectius articolo 11 cost.), e allโ€™articolo 117, comma 2, lettera e), il quale pone la tutela della concorrenza tra le materie riservate alla potestร  legislativa esclusiva dello stato. Al riguardo, lโ€™Avvocatura generale dello Stato riteneva che la legge regionale influisse sul mercato concorrenziale, poichรฉ, prevedendo un prezzo per il canone annuale per il diritto di uso civico, il titolare della posizione giuridicabeneficerebbe di una posizione di vantaggio concorrenziale rispetto agli altri allevatori.

Con atto depositato il 20 luglio 2020, si costituiva la Regione Abruzzo, la quale, chiedendo lโ€™inammissibilitร  e lโ€™infondatezza della questione, affidava la sua difesa a due motivi: a)sottolineava che la disposizione censurata non avesse previsto delle limitazioni al diritto di uso civico, ma avesse esclusivamente previsto dei criteri di prioritร  per il conferimento delle terre collettive e b) che la disciplina in commento rientrasse nella potestร  legislativa residuale, segnatamente nella materia โ€œdellโ€™agricolturaโ€

ย Il collegio, prima di decidere la questione, esegue unโ€™efficace ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

Attualmente la materia degli assetti fondiari collettivi trova la sua regolamentazione nella legge n.168/2017, la quale ha introdotto la figura dei domini collettivi, senza, tuttavia, eliminare la tradizionale categoria degli usi civici e senza abrogarne la fonte normativa (laย legge 16 giugno 1927, n. 1766, recante ยซConversione in legge del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484).

La Corte osserva che dalla nuova legge emerge con evidenza il netto cambiamento di prospettiva relativo alla regolamentazione della materia. Infatti, se la disciplina prevista nella legge n. 1766/1927, era ispirata ad una chiara finalitร  liquidatoria, lโ€™attuale testo normativo risulta orientato a salvaguardare e a valorizzare le numerose forme di godimento congiunto di un bene fondiario da parte dei membri di una comunitร . Il presupposto della normativa รจ quello che lโ€™utilizzo promiscuo di un bene fondiario sia funzionale, oltre alla realizzazione di un interesse privato, alla soddisfazione degli interessi superindividuali, connessi con la salvaguardia dellโ€™ambiente, del patrimonio storico e culturale del Paese.

Le istanze di conservazione e valorizzazione delle forme di godimento fondiario collettivo sono state tradotte dalla nuova legge n. 168/2017 allโ€™articolo 2, nel quale si afferma che โ€œ la Repubblica tutela e valorizza i beni di collettivo godimento, in quanto: elementi fondamentali per la vita e lo sviluppo delle collettivitร  locali; strumenti primari per assicurare la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale; componenti stabili del sistema ambientale; basi territoriali di istituzioni storiche di salvaguardia del patrimonio culturale e naturale; strutture eco-paesistiche del paesaggio agro-silvo-pastorale nazionale; fonte di risorse rinnovabili da valorizzare e utilizzare a beneficio delle collettivitร  locali degli aventi dirittoโ€.

Ciรฒ conduce a sostenere che dalla legge n. 168/2017 emerge che la nozione di dominio collettivo costituisca un diritto reale, โ€œ[…]riservato a una comunitร , di usare e godere congiuntamente in via individuale o collettiva di un bene fondiario o di un corpo idrico sulla base di una norma preesistente all’ordinamento dello Stato italiano.

[โ€ฆ]Si tratta di un diritto soggettivo dominicale, che, quale proprietร  collettiva, si colloca tra quelle, privata e pubblica, previste dall’art. 42, primo comma, Cost., avente ad oggetto un bene economico riferibile all’ente esponenziale della collettivitร  degli aventi diritto. Esso รจ connotato da peculiari caratteri, i quali riflettono la sua strumentalitร  al soddisfacimento non solo dell’interesse privato dei titolari, ma anche di un interesse generale della collettivitร  espressa dall’ente esponenziale, quale formazione sociale intermedia riconducibile all’art. 2 Cost., in attuazione (anche) del quale sono riconosciuti i domini collettivi (art. 1, comma 1, della legge n. 168 del 2017)โ€

Il collegio evidenzia che, con riguardo ai soggetti, occorre distinguere i singoli appartenenti alle collettivitร  e, quindi, titolari dei diritti di uso civico, dalla proprietร  collettiva degli enti esponenziali di tali collettivitร .

Per quanto concerne i primi, i soggetti devono essere indentificati nei singoli che fanno parte di una determinata collettivitร , il cui utilizzo del bene fondiario non puรฒ prescindere dal diritto consuetudinario insistente sullo stesso.

Relativamente agli enti esponenziali, lโ€™articolo 1 della legge n. 168/2017 stabilisce che ad essi siano attribuiti poteri di autonomia gestionale, oltre che economica, nella definizione delle modalitร  di uso congiunto dei beni da parte della collettivitร . Inoltre, la legge attribuisce ai Comuni un ruolo sussidiario, stabilendo che essi provvedano, con amministrazione separata, alla gestione dei predetti beni, solo in mancanza di enti esponenziali.

Inoltre, con riguardo allโ€™oggetto della proprietร  collettiva, ai sensi dellโ€™articolo 3, comma 3, della legge n 168/2017, il regime giuridico dei beni collettivi โ€œresta quello dell’inalienabilitร , dell’indivisibilitร , dell’inusucapibilitร  e della perpetua destinazione agro-silvo-pastoraleโ€.

Quanto, infine, alla natura giuridica del diritto relativo allโ€™uso promiscuo dei beni, la Corte Costituzionale ritiene che โ€œdeve riconoscersi la natura di diritto soggettivo dominicale, presentando le caratteristiche tipiche del diritto di proprietร , quali, in particolare, la “realitร ” (si tratta di un potere immediato e diretto sulla res), l'”assolutezza” (il diritto puรฒ essere fatto valere erga omnes) e l'”inerenza” (il diritto grava direttamente sul bene)โ€. Altresรฌ, il carattere congiunto dellโ€™uso induce a ritenere che la โ€œ[โ€ฆ]proprietร  collettiva si qualifica come comunione senza quote, in quanto, a differenza della comunione ordinaria, per un verso, il diritto di ogni comunista non รจ limitato ad una frazione o quota del bene comune; per altro verso, l’uso degli altri comunisti non trova limite nella quota o frazione di ciascunoโ€.

Ciรฒ premesso, la Corte ritiene che la legge regionale sia in contrasto con lโ€™articolo 117, secondo comma, lettera l), Cost. โ€œSi รจ giร  evidenziato che gli usi civici e ora i domini collettivi configurano, secondo il costante orientamento della giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 71 del 2020, n. 178 e n. 113 del 2018 e n. 103 del 2017), un diritto soggettivo dominicale, che presenta i caratteri della proprietร  comune, sia pure senza quote, su un bene indiviso. [โ€ฆ]La natura di diritto dominicale attrae la disciplina dell’istituto nella materia ยซordinamento civile.[โ€ฆ] L’attribuzione alla potestร  legislativa esclusiva dello Stato della materia ยซordinamento civileยป trova fondamento nell’esigenza, sottesa al principio di uguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l’uniformitร  della disciplina dettata per i rapporti tra privati (da ultimo, sentenza n. 75 del 2021).

La norma regionale impugnata lede questa esigenza perchรฉ interviene nella disciplina della proprietร  collettiva, peraltro in modo difforme da quanto previsto dalle norme statali in materia, cosรฌ pregiudicando la necessaria uniformitร  della regolamentazione dell’istituto su tutto il territorio nazionaleโ€.

Infatti, si osserva che la legge regionale, attribuendo un diritto di prioritร , ai fini dellโ€™assegnazione dei terreni gravati dallโ€™uso civico di pascolo, limiti lโ€™esercizio del diritto dominicale, incidendo su di una materia sottoposta alla potestร  legislativa esclusiva dello Stato.

โ€œIn definitiva – come questa Corte ha giร  osservato (sentenza n. 113 del 2018) – sia prima che dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, operata conย legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3ย (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), il regime civilistico dei beni civici non รจ mai passato nella sfera di competenza delle Regioni e i decreti del Presidente della Repubblica con cui sono state trasferite, a queste ultime, le funzioni amministrative (il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, recante ยซTrasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di agricoltura e foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei relativi personali ed ufficiยป e il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, recante ยซAttuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382ยป), non consentivano nel vigore del vecchio Titolo V (nรฉ consentono oggi, nel mutato assetto costituzionale) alle Regioni di invadere, con norma legislativa, la disciplina di tali assetti fondiari collettivi, estinguendoli, modificandoli o alienandoli[โ€ฆ] Nel contesto del riformato Titolo V della Parte II della Costituzione, coniugato alla progressiva evoluzione degli assetti fondiari collettivi, di cui si รจ detto sopra, la disciplina di questi ultimi appartiene ormai interamente alla materia ยซordinamento civileยป ed รจ tutta ricompresa nell’area della potestร  legislativa esclusiva dello Stato.

Del resto la stessaย legge n. 168 del 2017ย prevede, con norma di carattere transitorio (art. 3, comma 7), che, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge medesima, le Regioni esercitano le competenze ad esse attribuite nella disciplina delle organizzazioni montane, anche unite in comunanze, comunque denominate, ivi incluse le comunioni familiari montane. Decorso tale termine, ai relativi adempimenti provvedono con atti propri gli enti esponenziali delle collettivitร  titolari, ciascuno per il proprio territorio di competenza.

Pertanto, l’art. 9, comma 1, lettera c), della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2020, nella parte in cui inserisce il comma 3-bis all’art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 25 del 1988, va dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., con assorbimento di tutti gli altri parametriโ€.

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