𝐋𝐚 𝐩𝐢𝐥𝐥𝐨𝐥𝐚 𝐝𝐢 𝐝𝐢𝐫𝐢𝐭𝐭𝐨 𝐜𝐢𝐯𝐢𝐥𝐞 𝐝𝐞𝐥 𝟐𝟒.𝟎𝟓.𝟐𝟎𝟐𝟐:Domini collettivi e potestà legislativa esclusiva

Domini collettivi e potestà legislativa esclusiva

a cura dell’avvocato Paolo Vincenzo Rizzardi

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Corte Costituzionale, n. 228 del 06/10/2021 (dep. 02/12/2021)

Con ricorso depositato il 12 giugno 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, promuoveva una questione di legittimità costituzionale avverso l’articolo 9, comma 1 lettera c), della legge della Regione Abruzzo, del 6 aprile, n. 9/2020 (Misure straordinarie ed urgenti per l’economia e l’occupazione connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19).

L’art. 9, comma 1, lettera c), della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2020, modificando l’art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 25 del 1988, introduceva criteri di priorità ai fini della assegnazione delle terre civiche di pascolo da parte dei Comuni e degli enti gestori, prevedendo che esse siano conferite anzitutto agli abitanti del Comune o della frazione che possono vantare i seguenti requisiti: a) iscrizione nel registro dei residenti da almeno dieci anni; b) azienda con presenza zootecnica; c) ricoveri per stabulazione invernale; d) codice di stalla riferito allo stesso territorio comunale o a Comuni limitrofi.

Al riguardo, la questione di legittimità era sorretta da tre argomentazioni.

Con la prima,il ricorrente sosteneva che la disposizione impugnata determinasse una limitazione di natura non transitoria, ma permanente dei diritti di uso civico, tra l’altro, senza alcuna attinenza con le misure straordinarie ed urgenti per l’economia e l’occupazione connesse all’emergenza epidemiologica e con la natura transitoria della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2020.

In particolare, dopo aver sottolineato che la materia dei domini collettivi ha una molteplice dimensione (personalista, pluralista, comune, solidarista, collettiva, civica, cooperativa, territoriale, frazionale, sussidiaria, storica, giuridica, politica, sociale, comparata, urbanistica, turistica, forestale, archeologica, etnologica, antropologica, culturale), l’Avvocatura generale dello Stato osservava che la norma regionale fosse in contrasto con la legge n. 168/2017, poiché l’articolo 1 di questo dettato normativo riconosce i domini collettivi – comunque denominati- come “ordinamento giuridico primario delle comunità originarie», in attuazione dell’art. 2 Cost., e dunque quale espressione di diritti fondamentali storici di cui la persona gode sia come soggetto singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, dal che deriverebbe anzitutto una «potenziale» violazione del citato parametro costituzionale”.

Ciò conduce a sostenere, ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, che i domini collettivi rappresentino “diritti storici riconosciuti” riferibili ad ogni persona, in quanto membro di una collettività. Pertanto, l’introduzione di un regime preferenziale sarebbe in contrasto con il principio per cui “ogni civis, in quanto appartenente ad una determinata collettività, è legittimato ed ha il diritto di poter godere dei suddetti diritti”, configurando la violazione dell’articolo 3 della Costituzione.

La seconda argomentazione sottolinea, invece, che la legge regionale, nell’introdurre condizioni limitanti del diritto all’uso civico da parte degli utenti non previste dalla normativa statale, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., il quale stabiliscela competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile», materia in cui pacificamente rientrerebbe la disciplina della titolarità e dell’esercizio dei diritti dominicali sulle terre civiche, attualmente contenuta nella legge n. 168 del 2017.

Infine, l’ultima lamentata violazione è quella relativa all’articolo 117, comma 1, della Costituzione, in relazione agli articoli 101 e 102 TFUE (rectius articolo 11 cost.), e all’articolo 117, comma 2, lettera e), il quale pone la tutela della concorrenza tra le materie riservate alla potestà legislativa esclusiva dello stato. Al riguardo, l’Avvocatura generale dello Stato riteneva che la legge regionale influisse sul mercato concorrenziale, poiché, prevedendo un prezzo per il canone annuale per il diritto di uso civico, il titolare della posizione giuridicabeneficerebbe di una posizione di vantaggio concorrenziale rispetto agli altri allevatori.

Con atto depositato il 20 luglio 2020, si costituiva la Regione Abruzzo, la quale, chiedendo l’inammissibilità e l’infondatezza della questione, affidava la sua difesa a due motivi: a)sottolineava che la disposizione censurata non avesse previsto delle limitazioni al diritto di uso civico, ma avesse esclusivamente previsto dei criteri di priorità per il conferimento delle terre collettive e b) che la disciplina in commento rientrasse nella potestà legislativa residuale, segnatamente nella materia “dell’agricoltura”

 Il collegio, prima di decidere la questione, esegue un’efficace ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

Attualmente la materia degli assetti fondiari collettivi trova la sua regolamentazione nella legge n.168/2017, la quale ha introdotto la figura dei domini collettivi, senza, tuttavia, eliminare la tradizionale categoria degli usi civici e senza abrogarne la fonte normativa (la legge 16 giugno 1927, n. 1766, recante «Conversione in legge del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484).

La Corte osserva che dalla nuova legge emerge con evidenza il netto cambiamento di prospettiva relativo alla regolamentazione della materia. Infatti, se la disciplina prevista nella legge n. 1766/1927, era ispirata ad una chiara finalità liquidatoria, l’attuale testo normativo risulta orientato a salvaguardare e a valorizzare le numerose forme di godimento congiunto di un bene fondiario da parte dei membri di una comunità. Il presupposto della normativa è quello che l’utilizzo promiscuo di un bene fondiario sia funzionale, oltre alla realizzazione di un interesse privato, alla soddisfazione degli interessi superindividuali, connessi con la salvaguardia dell’ambiente, del patrimonio storico e culturale del Paese.

Le istanze di conservazione e valorizzazione delle forme di godimento fondiario collettivo sono state tradotte dalla nuova legge n. 168/2017 all’articolo 2, nel quale si afferma che “ la Repubblica tutela e valorizza i beni di collettivo godimento, in quanto: elementi fondamentali per la vita e lo sviluppo delle collettività locali; strumenti primari per assicurare la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale; componenti stabili del sistema ambientale; basi territoriali di istituzioni storiche di salvaguardia del patrimonio culturale e naturale; strutture eco-paesistiche del paesaggio agro-silvo-pastorale nazionale; fonte di risorse rinnovabili da valorizzare e utilizzare a beneficio delle collettività locali degli aventi diritto”.

Ciò conduce a sostenere che dalla legge n. 168/2017 emerge che la nozione di dominio collettivo costituisca un diritto reale, “[…]riservato a una comunità, di usare e godere congiuntamente in via individuale o collettiva di un bene fondiario o di un corpo idrico sulla base di una norma preesistente all’ordinamento dello Stato italiano.

[…]Si tratta di un diritto soggettivo dominicale, che, quale proprietà collettiva, si colloca tra quelle, privata e pubblica, previste dall’art. 42, primo comma, Cost., avente ad oggetto un bene economico riferibile all’ente esponenziale della collettività degli aventi diritto. Esso è connotato da peculiari caratteri, i quali riflettono la sua strumentalità al soddisfacimento non solo dell’interesse privato dei titolari, ma anche di un interesse generale della collettività espressa dall’ente esponenziale, quale formazione sociale intermedia riconducibile all’art. 2 Cost., in attuazione (anche) del quale sono riconosciuti i domini collettivi (art. 1, comma 1, della legge n. 168 del 2017)”

Il collegio evidenzia che, con riguardo ai soggetti, occorre distinguere i singoli appartenenti alle collettività e, quindi, titolari dei diritti di uso civico, dalla proprietà collettiva degli enti esponenziali di tali collettività.

Per quanto concerne i primi, i soggetti devono essere indentificati nei singoli che fanno parte di una determinata collettività, il cui utilizzo del bene fondiario non può prescindere dal diritto consuetudinario insistente sullo stesso.

Relativamente agli enti esponenziali, l’articolo 1 della legge n. 168/2017 stabilisce che ad essi siano attribuiti poteri di autonomia gestionale, oltre che economica, nella definizione delle modalità di uso congiunto dei beni da parte della collettività. Inoltre, la legge attribuisce ai Comuni un ruolo sussidiario, stabilendo che essi provvedano, con amministrazione separata, alla gestione dei predetti beni, solo in mancanza di enti esponenziali.

Inoltre, con riguardo all’oggetto della proprietà collettiva, ai sensi dell’articolo 3, comma 3, della legge n 168/2017, il regime giuridico dei beni collettivi “resta quello dell’inalienabilità, dell’indivisibilità, dell’inusucapibilità e della perpetua destinazione agro-silvo-pastorale”.

Quanto, infine, alla natura giuridica del diritto relativo all’uso promiscuo dei beni, la Corte Costituzionale ritiene che “deve riconoscersi la natura di diritto soggettivo dominicale, presentando le caratteristiche tipiche del diritto di proprietà, quali, in particolare, la “realità” (si tratta di un potere immediato e diretto sulla res), l'”assolutezza” (il diritto può essere fatto valere erga omnes) e l'”inerenza” (il diritto grava direttamente sul bene)”. Altresì, il carattere congiunto dell’uso induce a ritenere che la “[…]proprietà collettiva si qualifica come comunione senza quote, in quanto, a differenza della comunione ordinaria, per un verso, il diritto di ogni comunista non è limitato ad una frazione o quota del bene comune; per altro verso, l’uso degli altri comunisti non trova limite nella quota o frazione di ciascuno”.

Ciò premesso, la Corte ritiene che la legge regionale sia in contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lettera l), Cost. “Si è già evidenziato che gli usi civici e ora i domini collettivi configurano, secondo il costante orientamento della giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 71 del 2020, n. 178 e n. 113 del 2018 e n. 103 del 2017), un diritto soggettivo dominicale, che presenta i caratteri della proprietà comune, sia pure senza quote, su un bene indiviso. […]La natura di diritto dominicale attrae la disciplina dell’istituto nella materia «ordinamento civile.[…] L’attribuzione alla potestà legislativa esclusiva dello Stato della materia «ordinamento civile» trova fondamento nell’esigenza, sottesa al principio di uguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l’uniformità della disciplina dettata per i rapporti tra privati (da ultimo, sentenza n. 75 del 2021).

La norma regionale impugnata lede questa esigenza perché interviene nella disciplina della proprietà collettiva, peraltro in modo difforme da quanto previsto dalle norme statali in materia, così pregiudicando la necessaria uniformità della regolamentazione dell’istituto su tutto il territorio nazionale”.

Infatti, si osserva che la legge regionale, attribuendo un diritto di priorità, ai fini dell’assegnazione dei terreni gravati dall’uso civico di pascolo, limiti l’esercizio del diritto dominicale, incidendo su di una materia sottoposta alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

“In definitiva – come questa Corte ha già osservato (sentenza n. 113 del 2018) – sia prima che dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, operata con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), il regime civilistico dei beni civici non è mai passato nella sfera di competenza delle Regioni e i decreti del Presidente della Repubblica con cui sono state trasferite, a queste ultime, le funzioni amministrative (il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, recante «Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di agricoltura e foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei relativi personali ed uffici» e il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, recante «Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382»), non consentivano nel vigore del vecchio Titolo V (né consentono oggi, nel mutato assetto costituzionale) alle Regioni di invadere, con norma legislativa, la disciplina di tali assetti fondiari collettivi, estinguendoli, modificandoli o alienandoli[…] Nel contesto del riformato Titolo V della Parte II della Costituzione, coniugato alla progressiva evoluzione degli assetti fondiari collettivi, di cui si è detto sopra, la disciplina di questi ultimi appartiene ormai interamente alla materia «ordinamento civile» ed è tutta ricompresa nell’area della potestà legislativa esclusiva dello Stato.

Del resto la stessa legge n. 168 del 2017 prevede, con norma di carattere transitorio (art. 3, comma 7), che, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge medesima, le Regioni esercitano le competenze ad esse attribuite nella disciplina delle organizzazioni montane, anche unite in comunanze, comunque denominate, ivi incluse le comunioni familiari montane. Decorso tale termine, ai relativi adempimenti provvedono con atti propri gli enti esponenziali delle collettività titolari, ciascuno per il proprio territorio di competenza.

Pertanto, l’art. 9, comma 1, lettera c), della legge reg. Abruzzo n. 9 del 2020, nella parte in cui inserisce il comma 3-bis all’art. 16 della legge reg. Abruzzo n. 25 del 1988, va dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., con assorbimento di tutti gli altri parametri”.