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di Arcangelo Monaciliuni
Lโevolversi fattuale del โdiritto dellโemergenzaโ, che appare galoppare di gran passo verso un precipizio istituzionale senza precedenti, riporta alla mia mente lโimmagine della parabola dei ciechi di Brueghel il Vecchio.
Ancora nelle ultime ore diverse Regioni, ma non basta, anche singoli Comuni, per contrastare lโepidemia nei propri rispettivi territori han dettato norme non solo in ordine sparso, ma, per quel che piรน vale, in aperto e ostentato โcontrastoโ con lo ius, quale positum dallo Stato nellโesercizio di quel potere straordinario unitario che risiede solo in capo a questโultimo.
Orbene, che “giร oggi, de iure condito, a Costituzione invariata, non รจ dato dubitare della preminenza delle potestร statali, ove si sia in presenza di una dichiarazione dello stato di emergenza ai sensi e per gli effetti dellโart. 7, comma 1, lettera c, e dellโart. 24, comma 1, del d.l.vo 2 gennaio 2018, n. 1, ovvero di uno stato di emergenza di rilievo nazionale che non conosce confini, barriere interne, comunali o regionali, oltre a non conoscere nemmeno confini esterniโ (cosรฌ nei miei precedenti scritti Il potere di ordinanza nellโera del coronavirus;ย Lo ius (mal) positum non ricompone le fratture fra Stato e Regioni, su questa stessa rivista) รจ assunto oggi suffragato dalle conclusioni del supremo consesso della giustizia amministrativa a mente delle quali โโฆ in presenza di emergenze di carattere nazionale, dunque, pur nel rispetto delle autonomie costituzionalmente tutelate, vi deve essere una gestione unitaria della crisi per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva di gestione dellโemergenzaโฆโ (cosi in seno a Cons. Stato, sezione prima, parere n. 735/2020 del 7 aprile 2020, recepito integralmente dal d.P.R. del 9 aprile 2020, in G.U. n. 96 del 10 aprile 2020, recante lโannullamento straordinario dellโordinanza n. 105 del 5 aprile 2020 del sindaco del comune di Messina che โchiudevaโ lo stretto di Messina).
Ed รจ assunto che appare suffragato dalle conclusioni cui il Consiglio di Stato รจ pervenuto anche in sede giurisdizionale, posto che la tutela cautelare invocata, ancora in sede di appello, dal ricorrente/appellante, รจ stata respinta sotto il profilo della mancanza del danno grave ed irreparabile, fermo, quanto al fumus, che โโฆ i provvedimenti del Sindaco e del Presidente della regione Calabria, qui impugnati, sono stati adottati in ottemperanza di criteri e disposizioni, anche legislative, nazionali, e negli ambiti di possibile margine per integrazioni territoriali su scala regionaleโฆโ (decreto n. 1553 del 30 marzo 2020).
Ma di piรน. La preminenza delle potestร statali รจ stata ribadita, questa volta a chiare lettere, dallโart. 3 del D.L. n. 19 del 25 marzo 2020 che, nel dettare le ultime misure urgenti per fronteggiare lโemergenza epidemiologica da Covid-19, ha confinato il potere delle Regioni e dei Sindaci negli stretti ambiti ivi fissati, nella finale statuizione secondo la quale: “Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano altresรฌ agli atti posti in essere per ragioni di sanitร in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgenteโ.
Ma ancora, ove mai necessario. Lo stesso Capo dello Stato ha avuto non secondaria parte nel porre il coacervo normativo/dispositivo di cui si รจ detto, ove sol si consideri che Egli:
– ha emanato il decreto-legge, evidentemente non ritenendolo affetto da illegittimitร costituzionale, per lo meno di portata tale da precluderne lโemanazione. ร noto infatti che il controllo presidenziale sui decreti-legge va โritenuto di intensitร almeno pari a quello spettante allo stesso Presidente sulle leggi ai sensi dellโart. 87, terzo comma, della Costituzioneโ (C.C. sentenza n. 406 del 1989);
– ha emanato il decreto presidenziale recante lโannullamento straordinario del provvedimento del Sindaco di Messina ai sensi e per gli effetti dellโart. 138 del Testo unico per gli enti locali, che cosรฌ recita: โIn applicazione dell’articolo 2, comma 3, lettera p), della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo, a tutela dell’unitร dell’ordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’interno, ha facoltร , in qualunque tempo, di annullare, d’ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli enti locali viziati da illegittimitร โ.
Emanazione, anche questa, evidentemente avutasi per avere la viva vox Costitutionis ritenuto immune il provvedimento da evidenti vizi preclusivi della firma. Ed invero, come lo stesso Presidente Mattarella ha avuto modo di dichiarare pubblicamente (nellโottobre scorso in un incontro al Quirinale con degli studenti): โCโรจ un solo caso in cui posso, anzi devo, non firmare: quando arrivano leggi o atti amministrativi che contrastano palesemente, in maniera chiara, con la Costituzioneโฆโ.
Orbene, in dette condizioni -in cui costituirebbe veramente un fuor dโopera opporre che le conclusioni del Consiglio di Stato e la firma apposta dal Capo dello Stato in calce al suo decreto non spiegano efficacia ultra vires in quanto nel nostro ordinamento non vige la regola di common law dello stare decisis– in uno Stato che ancora volesse proclamarsi di diritto,ย credo che alle Regioni dissenzienti rispetto ai contenuti dei precetti recati dalla normativa statale non rimanesse (non rimanga) altra corretta via che quella di sollevare un conflitto di attribuzioni innanzi alla Corte Costituzionale, ivi rivendicando la propria potestas.
Nรฉ รจ a dirsi che di fronte a stati di necessitร che rompono gli argini, che vedono unโurgenza immediata non vi sia spazio per tale ordinaria procedura. Cosรฌ non รจ; lo strumentario giuridico e telematico di cui ben puรฒ farsi uso รจ perfettamente in grado di consentire risposte che la sensibilitร del Giudice delle leggi non farebbe mancare โa vistaโ.
ร invece accaduto che le Regioni -ancora dopo che il legislatore (il Governo nella su cennata sede della decretazione di urgenza) ha parlato, che il Giudice ha parlato, che il Capo dello Stato (nellโapporre le sue firme) ha parlato- hanno continuato a muoversi in ordine sparso, andando in aperto e ostentato โcontrastoโ con le misure disposte dal Presidente del Consiglio dei Ministri, in forza di legge unico titolare del potere di dettarle per lโintero territorio nazionale.
E son quindi sopravvenute le ordinanze dei Presidenti delle Giunte Regionali della Lombardia (n. 528 dellโ11 aprile 2020), della Campania (n. 32 del 12 aprile 2020), del Veneto (n. 40 del 13 aprile 2020), del Piemonte (n. 43 del 13 aprile 2020), e credo potrei continuare, che, tutte, si pongono in varia misura in โcontrastoโ con lโultimo d.P.C.M emanato il 10 aprile 2020.
Nรฉ, per dare copertura alle sopravvenute e discordi misure regionali, appare poter essere invocato lโart. 8, u.c. del decreto presidenziale, secondo cui: โSi continuano ad applicare le misure di contenimento piรน restrittive adottate dalle Regioni, anche dโintesa con il Ministro della salute, relativamente a specifiche aree del territorio regionaleโ. Ed invero, siffatta previsione fa salve โle disposizioni piรน restrittive adottate dalle Regioni, ma solo relativamente a specifiche aree del territorio regionale. Le ordinanze riferibili allโintero territorio regionale e che si pongano in contrasto con le misure di cui ai decreti del Governo (ora, del decreto del 10 aprile 2020) dovrebbero, quindi, essere considerate prive di efficacia a partire, quanto meno, dallโentrata in vigore dellโultimo d.P.C.M. (quindi, dal 14 aprile)โ (cosรฌ, del tutto condivisibilmente Luca Cestaro, Poteri statali, regionali e comunali nella gestione dellโemergenza da COVID19 sempre su questa rivista).
E dunque, siffatta (peraltro ambigua) copertura mai potrebbe esser ritenuta una sorta di autorizzazione al buio allโemanazione di ulteriori, nuove, misure. Nessuna delega in bianco รจ stata quindi conferita dal Premier, che, a sua volta, non avrebbe potuto concederla.
Ciรฒ in quanto, ai sensi dellโart. 3, comma 1, del D.L. n. 19 del 2020, misure piรน restrittive le Regioni possono emanare solo in presenza del presupposto del verificarsi di โspecifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitarioโ, il che โapparrebbe escludere la potestร di interventi di deterrenza/contenimento in assenza dellโaggravamento, terreno questo sul quale in prevalenza finora le Regioni si sono esercitate. E tanto, avuto anche presente il ruolo essenziale dei tecnici, quali necessitati ispiratori delle decisioni via via adottate, posto che i dati scientifici rilevano sotto il profilo della possibilitร di valutare la proporzionalitร e la ragionevolezza delle misure adottate rispetto agli scopi perseguitiโ (cosรฌ, e di piรน, nel mio ultimo scritto, di cui sopra).
E ciรฒ ancora, giova ribadirlo, in quanto il ripetuto ultimo decreto legge, fatta significativamente scomparire la salvezza del potere di ordinanza regionale di cui allโart. 32 della l. n. 833 del 1978, invece prevista dallโabrogato primigenio D.L. n. 6 del 2020, dispone che i nuovi limiti introdotti si riferiscono a tutti gli atti posti in essere โper ragioni di sanitร in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgenteโ, formulazione questa โche esprime la chiara volontร del Governo di contenere lโesuberanza provvedimentale degli amministratori regionali e localiโ (cosรฌ ancora Cestaro, cit.).
Ma tantโรจ; come innanzi giร osservato le Regioni han ritenuto di poter reintervenire ancora โin contrastoโ con le misure statali (librerie chiuse per lo Stato, librerie aperte per le Regioni e cosรฌ via di seguito senza star qui a farne il lungo elenco). Non era difficile prevedere che ciรฒ sarebbe accaduto.
E dunque, ancora tocca ricordare che siffatte situazioni:
– disorientano i cittadini, che non sanno a chi devono prestare obbedienza, non potendo ragionevolmente da loro esigersi di districarsi nei tortuosi meandri del diritto emergenziale;
– alimentano paure e panico: esco, non esco, sarร multato, non lo sarรฒ?Potrรฒ raggiungere la mia libreria che non รจ quella piรน vicina a casa mia?;
– pongono in obiettiva difficoltร le forze dellโordine;
– da ultimo, ma non per ultimo, non aiutano i Sindaci, che sono in prima linea per assicurare lโattuazione delle misure prese ai livelli superiori.
Ciรฒ detto, atteso che qui sto cercando di parlare di diritto, non posso esimermi dal precisare che, per quanto abbia a ritenere che siano illegittime le ordinanze regionali che si pongano in palese โcontrastoโ con le misure disposte al livello statale in assenza del presupposto normativo richiesto dalla legge (dalla decretazione di urgenza), nel contempo non nutro dubbi sul fatto che siano esse a dover essere rispettate.Difatti โin mancanza di un loro annullamento in sede giurisdizionale- simili ordinanze sono ex lege da presumersi legittime, ovvero da presumersi assunte nel rispetto delle norme poste dallo Stato, cuiย la Costituzione e la legge affidano, per fronteggiare lโemergenza โnazionaleโ, i poteri del โdictatorโ romano, sospendendo temporaneamente lโefficacia di quei principi su cui tutti conveniamo, senza dubbio da preservare, ma che non appaiono poter essere utilmente invocati a โguerraโ ancora in atto.
E dunque sรฌ, che dubbio vi รจ, ad affermazioni qual quella che โunitร ed autonomia son facce della stessa medaglia, profili inseparabili di uno stesso valore che รจ quello della unitร , ma con (cioรจ attraverso) la promozione dellโautonomiaโ (cosรฌ il Prof. Antonio Ruggeri sulla Gazzetta del Sud del 10 aprile 2020).
E dunque sรฌ al dato, da diversi Autori sottolineato, che lโapporto delle regioni รจ essenziale, quale apporto democratico in un confronto fra poteri diffusi immaginati dallo stesso Costituente.
Ma, nel contempo, un no deciso al caos, al cadere nel precipizio di Brueghel.
E dunque, da qui, lโauspicio che il Parlamento esca dal suo silenzio, sieda in permanenza, ostenti la sua presenza, schierato su quel ciglio ad impedire il precipizio.
Come? Ad esempio, iniziando, in sede di conversione in legge del decreto, a dettare norme chiare, limiti inequivoci ai poteri diffusi.
Sarebbe troppo immaginare, nella situazione che si รจ venuta a creare, di fatto saltati tutti i vincoli costituzionali della โleale collaborazioneโ, una sorta di controllo preventivo, di antica memoria, capace, in era coronavirus, di coniugare autonomia ed unitร , subordinandosi lโefficacia dei provvedimenti regionali, e di quelli comunali a scendere pe li rami, al previo assenso dello Stato (nel caso per silentium entro un termine ristrettissimo)? Sarebbe troppo? Devo dare per scontato di star giร per udire librarsi nellโaere alti lai?
Mah, se cosรฌ fosse, che aggiungere se non parafrasando il Poeta: โItalia mia, nave con troppi nocchieri in gran tempestaโฆ.โ.
